《中华人民共和国农村集体经济组织法》有关解读

一、村集体股份经济合作社与农民专业合作社的区别

一是组织登记认定机构不同。农民专业合作社，在县（市）市场监管部门或行政审批部门办理营业执照。村股份经济合作社，在县（市）农业农村部门农村集体经济组织登记证书。

二是性质功能不同。农民专业合作社姓“私”，是自愿联合、民主管理的互助性经济组织，其职能是以规模化方式进入市场，以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益。而股份经济合作社姓“公”，是以土地集体所有为基础，依法代表集体成员行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的地区性经济组织。

三是成员身份界定不同。农民专业合作社的成员身份是以农民为主体，具有民事行为能力的公民，以及从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动企业、社会团体等，能够利用农民专业合作社提供的服务。成员资格属于开放型，一人可以加入一个或者多个合作社。股份经济合作社成员身份要求比较严格，必须具有本村、本组户口且对集体积累有贡献，在全国范围内一个人只能成为一个村股份经济合作社的成员，具有唯一性，不能“两头占或者多头占”，可以自愿退出，但并非自愿加入。

四是财产关系及债务承担责任不同。农民专业合作社特点是非社区性和个人性，5名以上农民成员就可以注册，大股东说了算、股份可以买卖、继承。村股份经济合作社特点是社区性和集体性，在村党支部领导下，按照对村级经营性资产进行量化，划分为股权，一人一份权，不能继承不能买卖、生有死灭，讲究集体性和社区性。

五是年终分红方式及依据不同。农民专业合作社盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量(额)比例返还，若再有剩余，按盈余分配制度可以再次按出资额、公积金份额进行二次返还。而股份经济合作社年终可分配盈余是按照股份多少进行分配，剩余部分结转下年，与下年盈余共同分配。

六是执行法律不同。农民专业合作社，根据《民法典》及《中华人民共和国农民专业合作社法》规定，农民专业合作社符合营利法人，以营利为主要目的，赚钱与乡村治理无关，与股东有关，亏钱随时可以解散。村股份经济合作社，根据《民法典》及《集体经济组织法》规定，“村股份经济合作社”是特殊法人，具有有乡村政权性质，兼具乡村治理之责，不能破产。

七是民主管理表决权不同。农民专业合作社成员大会或者成员代表大会实行的是一人一票制，出资额或者与本社交易量(额)较大的成员按照章程规定，可以享有附加表决权，附加表决权总票数，不得超过本社成员基本表决权总票数的20%。参加股份经济合作社成员大会或者成员代表大会的成员必须具有民事行为能力，不具备民事行为能力的成员不能参加会议，也没有表决权，且实行一人一票制，没有附加表决票。

二、明确三个层级的农村集体经济组织

实践中，有些地方在村、村民小组分别成立集体经济组织，有些地方在乡镇、村分别成立集体经济组织，但各个集体经济组织的财产基础不同，每一个集体经济组织都是独立的，相互之间没有隶属关系。

三、农村集体经济组织的具体职能

1．发包农村土地。民法典第330条规定，农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。农村土地承包法第3条规定，国家实行农村土地承包经营制度。第14条具体规定了农村集体经济组织发包集体土地的权利。

2．办理农村宅基地申请、使用事项。依照土地管理法第62条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地；农村村民住宅用地由乡（镇）人民政府审核批准，涉及农用地转为建设用地的应当办理农用地转用审批手续。实践中，农村集体经济组织成员需要宅基地建造住房的，应当向集体经济组织提出申请，集体经济组织经公示无异议后进行初步审核，符合条件的，提出初步审核意见，报乡镇以上地方人民政府审批。经审批后，集体经济组织负责落实宅基地的相关事项。

3.合理开发利用和保护耕地、林地、草地等土地资源并进

行监督。土地管理法第3条规定，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。农村集体经济组织依法经营管理集体土地，应当合理开发利用耕地、林地、草地等集体土地资源，同时注意保护集体土地资源，不能损害，特别是不能进行不合理耕作、掠夺式经营或者建造永久性建筑物、构筑物等，给集体土地造成永久性损害。而且，承包户和其他承包人、通过流转取得土地经营权的经营者依法都负有合理利用和保护土地的义务，不得占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，农村集体经济组织依法行使集体土地所有权，还应当依法监督他们严格履行上述法定义务，不得改变土地的农业用途，不得毁损承包地、破坏土地及土地生态环境。

4．使用集体经营性建设用地或者通过出让、出租等方式交由单位、个人使用。集体经营性建设用地是发展新型农村集体经济的重要物质基础。总结集体经营性建设用地入市试点经验，2019年新修改的土地管理法第63条规定，符合条件的集体经营性建设用地可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。据此，集体经济组织可以直接使用经营性建设用地发展乡村产业，壮大集体经济，也可以依法采取出让、出租等方式将符合条件的集体经营性建设用地交由其他单位或者个人使用，集体经济组织取得出让费或者租金收入。

5．组织开展集体财产经营、管理。农村集体经济组织代表成员集体行使集体财产所有权，基本任务就是组织开展集体财产的经营、管理，合理开发利用集体资源性财产，盘活用好集体经营性财产，发展集体经济，促进集体财产的保值增值，实现集体经济的可持续发展，不断增强集体经济实力，增进成员的福利和利益。

6．决定集体出资的企业的所有权变动。依照民法典第268条的规定，国家、集体和私人依法可以出资设立公司或者其他企业，出资人享有资产收益、重大决策、选择经营者等权利。依照本法第6条的规定，农村集体经济组织可以依法出资设立公司、农民专业合作社等。出资设立企业是集体经济组织开展经营活动的一种方式，集体经济组织出资设立企业的，依法享有资产收益权、重大决策权等，集体经济组织出资设立的企业的所有权变动属于企业的重大决策，应当由出资人集体经济组织决定。集体经济组织应当召开成员大会或者成员代表会议作出决议，不能由少数人甚至个别人擅自决定。

7．分配、使用集体收益。确定收益分配方案要科学合理，统筹兼顾农村集体经济组织全体成员的合法利益。坚持分配与积累并重、服务与发展并行，既注重扩大再生产，不断增加集体积累，又兼顾服务群众，发展公益事业，服务改善民生。

8．分配、使用集体土地被征收征用的土地补偿费等。根据宪法和民法典的相关规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收农民集体所有的土地。征收集体土地，应当支付土地补偿费、安置补助费以及农民住宅、地上附着物和青苗的补偿费用。其中，农民住宅、地上附着物和青苗的补偿费，一般直接补偿给住宅等的所有者；土地补偿费和安置补助费一般支付给农村集体经济组织，其中一部分用于补偿被征土地的土地承包经营权人，另一部分用于发展集体、集体公益事业和集体福利，还有一部分应当分配给本集体经济组织成员。征用集体土地也应当支付土地补偿费。农村集体经济组织应当依据法律和国家相关规定，决定如何分配、使用土地补偿费等费用。

9．为成员的生产经营提供技术、信息等服务。农业法第10条第3款明确规定，农村集体经济组织应当在家庭承包经营的基础上，依法管理集体资产，为其成员提供生产、技术、信息等服务，组织合理开发、利用集体资源，壮大经济实力。农村普遍实行家庭承包经营，农户成为农业生产经营的主体，为成员的生产经营提供技术、信息、购销等服务，是集体经济组织的重要职责，也是双层经营中"统一经营"的重要内容。充分发挥统分结合双层经营体制中"统"的功能，需要强化集体经济组织为成员服务的职能。

10.支持和配合村民委员会在村党组织领导下开展村民自治。村民委员会是农村基层群众性自治组织，也是农村的重要组织资源。村民委员会依法开展村民自治，实现村民自我管理、自我教育、自我服务。村民委员会与村集体经济组织通常都在相同的地域范围内，其服务对象基本相同，村民委员会负责办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维持社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。农村集体经济组织与村民委员会在基层党组织领导下各司其职，相互配合，共同维护农村的繁荣和稳定。村民委员会应当尊重并支持农村集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，农村集体经济组织应当支持和配合村民委员会开展村民自治，特别是对村民委员会办理公共事务、举办公益事业给予经济支持。

11．支持农村其他经济组织、社会组织依法发挥作用。农民专业合作社等其他经济组织以及协会、基金会和各种慈善组织等社会组织，包括新经济组织和新社会组织，在发展农业农村经济、夯实基层社会治理基础、实现乡村有效治理方面具有独特的价值和功能，它们采取多种方式助力乡村建设、提供社会服务、参与基层治理、带动乡风文明。当前，促进乡村全面振兴、走中国特色社会主义乡村善治之路，建设产业兴旺、充满活力、和谐有序的和美乡村，在很大程度上离不开其他经济组织、社会组织的积极参与，农村集体经济组织应当支持这些组织依法发挥应有的作用。

12．法律法规和农村集体经济组织章程规定的其他职能。这是法律中常见的兜底条款。一方面，农村集体经济组织依法行使所有权，与此相关的事项都属于集体经济组织的职权范围，本条列举出集体经济组织的主要职能，并未也难以穷尽集体经济组织的各项具体职能；另一方面，法律法规还可能规定农村集体经济组织的其他职能（例如，土地管理法第66条规定了农村集体经济组织在一定条件下可以收回集体土地的职权），而且，农村集体经济组织章程也可以根据具体情况规定本集体经济组织享有其他职权。

四、农村集体经济组织登记取得特别法人资格农村集体经济既有营利性，也有公益性；既有经济功能，也有政治和社会功能。农村集体经济组织特别法人不同于一般营利法人，是特殊的市场主体，不能像一般营利法人那样从事各种经营活动，只能依法从事与其履行职能相适应的民事活动，特别是经营活动。例如，不宜从事高风险的经营活动，以免使集体和成员的利益处于风险之中，甚至造成重大损失。

五、农村集体经济组织不适用破产法律的规定本条第2款明确规定，农村集体经济组织不适用有关破产法律的规定，实际上是表明，农村集体经济组织不得破产。这样规定主要是考虑到：(1）农村集体经济组织是以农民集体所有的土地为基础的区域性经济组织，在特定的区域范围内具有唯一性和排他性。农村集体经济组织成员具有相对封闭性。农村集体经济组织既有经济功能，还承担着政治、社会功能，如果破产，不仅与其设立初衷相背，在该区域范围内，还必须以集体所有的土地为基础另行成立集体经济组织，以代表农民集体行使所有权，发挥其应有的功能。(2）农村集体经济组织依法代表农民集体行使集体财产所有权，在现阶段，农民集体所有的土地事实上承载着农民的基本生活保障功能，是广大农民最可靠的基本生活保障。农村集体经济组织如果破产，农民集体土地权益用于清偿债务，可能使集体经济组织成员丧失重要的基本生活保障，影响农村甚至整个社会稳定。而且，集体土地的转让也不符合现行土地管理制度。(3）农村集体经济组织并非集体财产所有者，只是集体财产的经营管理者，农村集体经济组织如果破产，其破产财产可能难以确定，有时也很难处理，实践中难以操作，也没有相关的案例。而且，针对农村集体经济组织开展经营活动可能出现的债务风险，本法相关条款为防止集体经济组织破产作了相应规定。例如，农村集体经济组织应当稳健经营，主要从事风险较低的经营活动，需要从事风险较高的经营活动的，可以另行成立农民专业合作社和公司，以限制集体经济组织的债务负担；农村集体经济组织负责人不得以集体财产为他人债务提供担保，不得以集体财产加入合伙企业成为普通合伙人，不得违法违规为地方政府举借债务等。因此，在现实生活中，农村集体经济组织一般不会出现破产问题。即使有的农村集体经济组织的经营和财务出现问题，也可由地方政府根据具体情况协调解决，不必适用破产法律的规定。

六、与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系

在当前农村人口流动加速、大量农民进城务工的新形势下，如何判断与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，变得更加复杂。实践中通常根据是否在农村集体经济组织生产生活，是否尽了相应的义务（例如缴纳农业税和"三提五统"费用，提供义务工、劳动积累工等劳务或者为修建村庄道路之类公共设施建设的一事一议事项出资出劳等），是否参与集体收益分配或者享有集体福利待遇（例如上学补贴或者奖励、老年补助等），是否参与承包集体土地等进行判断。有些农村集体经济组织将这一要件称为稳定的生产生活关系。这一要件的实践运用比较复杂，通常主要用于排除某些人的农村集体经济组织成员身份。有些农村集体经济组织强调这一要件，主要是针对外来人员，特别是防止空挂户、挂靠户的投机行为，他们只是为某种目的将户籍迁人农村集体经济组织，并未在农村集体经济生产生活或者只是临时生活一段时间，未履行相应的义务，并未与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，一般不能确认为农村集体经济组织成员。

七、应当确认为农村集体经济组织成员常见情形本条第2款总结实践经验，对各地普遍认可的常见情形作出规定：(1）因农村集体经济组织成员生育而增加的人员（农村集体经济组织成员的子女），应当确认为农村集体经济组织成员。

(2）因农村集体经济组织成员结婚、收养而增加的人员（农村集体经济组织成员的配偶和收养的子女），以及因政策性移民而增加的人员，一般应当确认为农村集体经济组织成员。这里的"一般"主要是考虑到，农村集体经济组织成员结婚、收养等情况比较复杂，有的特殊情况下，确认农村集体经济组织成员可能涉及传统习俗、公序良俗和伦理道德，可由农村集农村集体经济大会依法确认。出现争议的最终由人民法院裁决。

八、组织成员依法享有的各项权利，具体包括以下内容

1．选举权和被选举权。包括参与选举的权利，以及被选举为集体经济组织成员代表、理事会成员、监事会成员或者监事的权利。

2．参与重大事项和重要事务决定权。宪法第17条第2款规定，集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。农村集体经济组织成员有权依照法律和章程参与召集、出席集体经济组织成员大会、成员代表会议，并行使表决权，参与决定集体经济组织的重大事项和重要事务（包括行使集体土地所有权）。

3．知情权。根据民法典第264条的规定，农村集体经济组织应当向本集体成员公布集体财产状况，集体成员有权查阅、复制相关资料，包括财务会计报告、会议记录等，了解相关集体财产经营管理和处分情况。本条进一步明确，集体经济组织成员有权查阅、复制财务会计报告、会议记录等资料，了解有关情况。这就赋予集体经济组织成员对集体财产和财务状况的知情权，以利于监督和保障集体财产的合理使用和分配。

4．监督权。农业法第73条第3款规定，农村集体经济组织对涉及农民利益的重要事项，应当向农民公开，并定期公布财务账目，接受农民的监督。本法第45条规定，农村集体经济组织应当公布财务状况和集体财产管理、使用情况等重大事项。本条进一步规定，农村集体经济组织成员有权监督集体财产经营管理活动和集体收益的分配、使用，提出意见和建议。农村集体经济组织成员有权监督本集体经济组织负责人和经营管理人员依照法律和章程正当经营管理、处分集体财产和正当分配、使用集体收益，并且有权对集体资产的经营管理和处置、集体收益的分配和使用、集体事务的处理提出意见和建议。

5．依法承包集体土地的权利。根据农村土地承包法第5条

和第19条等规定，农村集体组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，农村集体经济组织按照规定统一组织发包时，农村集体经济组织成员有权依法平等地行使承包土地的权利，并以承包户的形式取得物权性质的土地承包经营权。

6．依法申请取得宅基地使用权的权利。按照土地管理法的规定，农村村民的宅基地以户为单位，实行一户一宅。按照集体所有制实现耕者有其田、居者有其屋的基本理念和长期以来的政策，农村集体经济组织成员有权请求获得宅基地使用权，符合条件的应当分配宅基地。

7．依法参与集体收益分配的权利，即请求依照法律法规和章程的规定获得集体收益分配的权利。只要集体经济组织依照法律法规和章程进行集体收益分配，集体经济组织成员都有权获得相应的收益，集体经济组织不能拒绝给某个或者某些成员分配集体收益。

8．参与分配土地补偿费的权利。集体土地被征收征用时依法获得土地补偿费，集体经济组织成员有权参与分配土地补偿费。根据民法典第243条第2款的规定，征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用等费用。其中，土地补偿费归农村集体经济组织所有，应当按照规定用于发展集体经济和公益事业、分配给成员和土地承包经营权人。集体经济组织成员有权参与分配土地补偿费。具体如何分配，适用土地管理法及其实施条例的相关规定。

9．享受集体服务和福利的权利。农村集体经济组织不仅为成员的生产经营提供技术、信息等服务，还根据情况提供教育、文化、卫生、体育、养老等服务和福利。农村集体经济组织成员有权利用集体的公益设施，如公共休闲场所、文化体育设施等，有权享受集体的各项服务和福利。

10．其他权利。相关法律法规和农村集体经济组织章程可能赋予农村集体经济组织成员其他权利。例如：(1）自愿退出集体经济组织的权利。农村集体经济组织成员根据自身工作、生活情况，有权自愿退出集体经济组织，进入城镇或者其他集体经济组织。(2）一定情况下的优先权。根据农村土地承包法相关规定，集体经济组织成员享有承包"四荒"土地的优先权；土地经营权流转时，在同等条件下享有优先受让权。(3）参与诉讼维护集体权益的权利。集体权益受到侵害时，农村集体经济组织成员有权依法推选代表人向人民法院起诉，或者提起代位诉讼，维护集体利益。(4）依法维护自身权益的权利。农村集体经济组织成员的权益受到侵害时，有权依法采取协商、调解、仲裁、诉讼等方式维护自身权益，包括请求人民法院撤销农村集体定。

九、明确丧失集体经济组织成员身份的情形

总结农村土地承包和农村集体产权制度改革的实践经验，明确了丧失农村集体经济组织成员身份的几种主要情形：(1）死亡。包括自然死亡和被宣告死亡的，成员身份随之丧失。(2）丧失中华人民共和国国籍，因其已不是中国公民，不能继续成为农村集体经济组织成员。(3)经取得其他农村集体经济组织成员身份。因为成员身份具有唯一性，一个村民只能享有一个农村集体经济组织成员身份，已经成为其他农村集体经济组织成员的，自然丧失本集体经济组织成员身份。(4）已经成为公务员，但聘任制公务员除外。农村集体经济组织成员成为公务员，变成国家工作人员，依法履行职责、行使职权，其身份的性质发生变化；而且，公务员依法享受各项社会保障待遇，不再以农民集体土地为基本生活保障，理当丧失农村集体经济组织成员身份。各地普遍认可公务员丧失农村集体经济组织成员身份，但是，聘任制公务员一般从事专业性、技术性较强的工作，按照公务员法和聘任合同管理，其聘任年限、工资、福利等由聘任合同规定，与一般公务员存在较大差别，聘任合同期限为1-5年，聘任期满后可能还要回到原籍。因此，本条将聘任制公务员除外。农村集体经济组织成员成为聘任制公务员的，聘任期满后可能还要回到农村集体经济组织，故不因此丧失农村集体经济组织成员身份。(5）法律法规和农村集体经济组织章程规定的其他情形。农村集体经济组织的具体情况各有不同，有的农村集体经济组织的章程可能规定丧失成员身份的其他情形。随着实践发展，法律法规可能规定丧失成员身份的其他情形。如有规定，一旦出现规定的情形，也应当丧失农村集体经济组织成员身份。

十、确保结婚者的农村集体经济组织成员身份农村集体经济组织成员结婚，通常就应当成为新婚家庭所在农村集体经济组织的成员。妇女结婚，通常情况下就应当成为丈

夫所在农村集体经济组织的成员。但有些情况下，妇女结婚后，娘家所在农村集体经济组织因其出嫁而取消其成员身份，同时由于种种原因，又未能实际取得丈夫所在农村集体经济组织成员身份，造成"两头空"。为防止出现这种情况损害妇女权益，本条第

2款参考农村土地承包法第31条的规定，明确农村集体经济组织成员结婚，未取得其他农村集体经济组织成员身份的，原农村集体经济组织不得取消其成员身份。主要目的是确保妇女结婚后享有一个农村集体经济组织的成员身份。当然，这一规定同样适用于农村集体经济组织的男性成员。

十一、设立农村集体经济组织不得改变集体土地所有权

农村集体经济组织是以农民集体所有的土地为基础的。特定地域的农村土地属于该地域范围内的农民集体所有，这是集体所有制的重要制度基础，也是农村社会稳定的重要基础。2016年中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确提出，集体资产所有权确权要严格按照产权归属进行，不能打乱原集体所有的界限。设立农村集体经济组织不能随意改变集体土地所有权，这是确保农村集体经济组织顺利设立并持续健康发展必须坚持的原则，否则，随意改变农民集体土地所有权，不仅会导致农村集体经济组织的土地所有权基础的混乱，还可能严重影响农村集体经济组织的发展，甚至造成农村社会的混乱。

十二、集体财产不归农村集体经济组织所有

按照民法典第58条的规定，法人应当有自己的财产或者经费。但本条第1款要求设立农村集体经济组织应当有符合本法规定的集体财产，并未要求农村集体经济组织有自己的财产。农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权，集体财产属于农村集体经济组织成员集体所有，而不是归农村集体经济组织所有，农村集体经济组织只是负责经营、管理集体财产。这就如同全民所有的财产由国务院代表国家行使所有权、国有财产不属于国务院所有一样，集体财产由农村集体经济组织代表成员集体行使所有权，集体财产也不属于农村集体经济组织。

十三、城中村农村集体经济组织的注销

本条规定的注销登记仅限于农村集体经济组织因合并、分立而终止的情形。法律起草过程中有意见提出，应当增加规定农村集体经济组织注销的情形，农村集体经济组织农民集体所有的土地被全部征收、成员全部转城镇城镇社保障体系，农村集体经济组织成员提出要求终止的，农村集体经济组织可以终止并办理注销登记。

十四、禁止农村集体经济组织负责人、主要经营管理人员从事的具体行为

1．侵占、挪用、截留、哄抢、私分、破坏集体财产。集体财产受法律保护，任何组织和个人都不得以各种形式损害集体财产。农村集体经济组织理事会成员、监事会成员或者监事、主要经营管理人员，具体负责集体财产的经营、管理，处理集体经济组织事务，对集体经济组织负有诚实信用、勤勉谨慎的义务，应当为农村集体经济组织及其成员的利益管理集体财产、处理集体经济组织事务，依法履行义务，更不得侵占、挪用、截留、哄抢、私分、破坏集体财产。侵占等行为的具体含义请看第8条的释义。

2．直接或者间接向农村集体经济组织借款。直接向农村集体经济组织借款，或者通过他人间接地向农村集体经济组织借款，容易使农村集体经济组织负责人、主要经营管理人员借集体财产谋取私利，很有可能使集体财产被侵占、遭受损失，引起农村集体经济组织内部矛盾，应当予以禁止，以确保集体资金安全。

3．以集体财产为本人或者他人债务提供担保。以集体财产为本人债务提供担保，不仅使集体财产面临风险，特别是经济形势变化时很可能给集体财产造成损失，而且容易造成以权谋私、损公肥私的后果；以集体财产为他人债务提供担保，不仅可能造成集体财产的损失，还容易滋生腐败。财政部、农业农村部制定的《农村集体经济组织财务制度》第23条明确规定，农村集体经济组织以及农村集体经济组织经营管理人员，不得以本集体资产为其他单位和个人提供担保。本条实际上禁止农村集体经济组织为他人债务提供担保。

4．违反法律法规或者国家有关规定为地方政府举借债务。国家对地方政府债务实行规模控制，严格限定地方政府举债的程序和资金用途，并且建立地方政府债务风险预警机制和考核问责机制，防控地方政府债务风险。有些地方政府借农村集体经济组织名义举借债务，不仅会增加地方政府的债务风险，也可能给集体财产造成损失。本条明确禁止农村集体经济组织负责人、主要

经营管理人员违法违规为地方政府举借债务。另外，按照《农村集体经济组织财务制度》第15条的规定，严禁将农村集体经济组织债务转嫁给地方政府。

5．以农村集体经济组织名义开展非法集资等非法金融活动。非法集资是指未经批准，通过媒体、推介会、传单、手机短信等途径向社会公开宣传，承诺在一定期限内以货币、实物、股权等方式还本付息或者给付回报，向社会公众即不特定对象吸收资金，或者借用合法经营的形式吸收资金的行为。非法集资等非法金融活动，通常以难以实现的高回报吸引资金，很容易形成金融风险，给集体经济组织造成重大损失，而且破坏国家金融秩序。本条自然应当予以禁止。

6．将集体财产低价折股、转让、租赁。集体财产的交易应当按照有关规定进行。有些农村集体经济组织负责人为谋取私利，在依职权处分集体财产的过程中故意压低价格，甚至以明显不合理的价格，将集体财产折股或者转让、租赁给他人，无疑会损害

农村集体经济组织及成员的利益，同时往往伴随着以权谋私、贪腐行为，法律必须予以禁止。实践中对不是低价存在争议的，可由乡镇人民政府、街道办事处或者县级人民政府农业农村主管部门作出决定，或者由人民法院作出裁决。

7．以集体财产加入合伙企业成为普通合伙人。根据合伙企业法第2条，合伙企业分为普通合伙企业与有限合伙企业，普通合伙企业由普通合伙人组成，各合伙人对合伙企业的债务承担无限连带责任。有限合伙企业由普通合伙人与有限合伙人组成，普通合伙人负责执行合伙事务，并对合伙企业债务承担无限责任；有限合伙人只负责出资，不参与执行合伙事务，以其认缴的出资额为限对合伙企业债务承担责任，即承担有限责任。第3条明确规定，国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性的事业单位、社会团体不得成为普通合伙人。主要是防止作为普通合伙人承担无限连带责任，给企业、单位带来巨大的潜在风险。以集体财产加入合伙企业成为普通合伙人，依法就应当对合伙企业的债务承担无限连带责任，很可能使集体财产面临重大风险。因此，本条予以禁止。

8．接受他人与农村集体经济组织交易的佣金归为己有。商业交易活动中，商品经营者为推销商品，可以公开地给对方折扣或者向中间人提供佣金。他人与集体经济组织交易的佣金，包括他人支付的中介服务费等，应当归入集体财产，不属于集体经济

组织具体负责交易的人员，他们进行交易属于职务行为，交易过程中所得的折扣、佣金、中介费等，应当归集体经济组织，如果据为己有，就等于利用职权为自己谋取利益，显然应在禁止之列。

9．泄露农村集体经济组织的商业秘密。商业秘密是指不为公众所知悉、具有商业价值，并且经权利人采取相应保密措施的技术信息和经营信息等商业信息，包括设计、程序、产品配方、制作工艺、制作方法、管理诀窍、客户名单、货源情报、产销策略、招投标的标底及标书内容等信息。农村集体经济组织经营、管理集体财产的过程中会产生商业秘密，农村集体经济组织负责人、主要经营管理人员都有义务保守这些商业秘密，维护集体利益。泄露农村集体经济组织的商业秘密，给集体经济组织造成损失的，应当依照民法典有关规定承担赔偿责任；情节严重的，还可能构成侵犯商业秘密罪，应当依法承担刑事责任。

10．其他损害农村集体经济组织合法权益的行为。作为一项兜底规定，主要是防止有上述行为以外的其他行为损害集体权益的，也予以禁止。农村集体经济组织负责人、主要经营管理人员违反上述规定的，分别按照相关规定予以处理，由此取得的利益应当归农村集体经济组织所有；给农村集体经济组织造成损失的，应当依法赔偿损失；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

十五、集体财产不得分割到个人

农民集体、本集体成员集体、本集体经济组织成员集体农民集体、本集体成员集体、本集体经济组织成员集体实质是相同的，指向的是同一个集体，只是在不同情况下采取的不同表述。集体土地属于农民集体所有，作为抽象的规范表述，其中的"农民集体"是抽象的概念，具有抽象性和普适性。"本集体成员集体"则从抽象表述具体到"本集体"，但仍属于一般性表述。"本集体经济组织成员集体"则进一步明确到特定的农村集体经济组织，"本集体经济组织成员集体"是"农民集体""本集体成员集体"的抽象表述落实到特定农村集体经济组织的具象概念。这些表述将集体所有权主体从抽象到具体，最终落实到特定农村集体经济组织成员集体，实质指向的是同一个集体。在特定的时点（例如开展农村集体产权制度改革时确认成员的时间节点或者基期），这个集体所包含的成员是确定的或者可以确定的；但从长期来看，这个集体所包含的成员又是不断变动的，因为这个集体不仅包含现有成员，还包含过去的和未来的成员，随着时间推移，婚丧嫁娶、生老病死会导致这个集体的成员在不断变动。

十六、集体经营性财产收益量化权

农村集体经济组织可以将集体所有的经营性财产的收益权以份额形式量化到本集体经济组织成员，作为其参与集体收益分配的基本依据。准确理解这一规定，需要把握好三点：(1）量化的范围主要是集体经营性财产，不包括集体公益性财产和集体资源性财产，更不能是集体土地所有权；(2）量化的内容是集体经营性财产的收益权，不是集体经营性财产本身，不是要把集体经营性财产量化到成员个人；(3）量化的主要目的是把集体经营性财产的收益权落实到成员，重点在于保障成员的收益权，不是要把集体经营性财产量化给成员。量化到成员的份额，主要作为成员参与集体收益分配的基本依据，不是成员享有集体财产、享受集体福利的依据。因此，一方面，农村集体经济组织成员不能依据量化的份额主张对集体财产享有相应的份额，更不能依据量化的份额要求分割集体财产；另一方面，应当区分集体收益分配与集体福利的享有。

十七、集体资金不得存入个人账户

商业银行法第48条第2款规定，任何单位和个人不得将单位的资金以个人名义开立账户存储。现实生活，有些单位为逃避债务、逃避监管甚至谋取私利，将单位的现金收入直接存人个人账户，公款私存，往往导致私设账外账、"小金库"，容易引发违纪、违法行为，造成国家和集体财产损失。本条第3款依据相关法律规定，明确禁止将集体所有的资金存入以个人名义开立的账户。违反本款规定公款私存的，可能构成违纪、违法，应当依法给予应有的处分、处罚。

十八、地方人民政府的定期审计、专项审计

参照村民委员会组织法第35条关于村民委员会成员离任经济责任审计的规定，农村集体经济组织负责人的离任审计应当包括以下事项：(1）农村集体经济组织财务收支状况；(2）本集体经济组织债权债务情况；(3）政府拨付和接受社会捐赠的资金、物资的管理使用情况；(4）本集体经济组织生产经营和建设项目的发包管理以及公益事业建设项目招标投标情况；(5）本集体经济组织资金管理使用以及集体资产、资源的承包、租赁、担保、出让情况，征地补偿费的使用、分配情况等。农村集体经济组织负责人任期和离任经济责任审计，由县级以上人民政府农业农村主管部门和乡镇人民政府、街道办事处负责组织，审计结果应当公布。除农村集体经济组织负责人任期和离任审计外，还根据情况分别开展了村级债务、农民负担、农村“一事一议”、土地补偿费管理使用、村级补助经费等专项审计。

十九、农村集体经济组织用于集体公益和综合服务、保障村

级服务和村务运转等支出，按照国家规定计入相应成本实践中，农村集体经济组织的生产经营费用、经营管理过程中的各项支出，以及用于村级组织运转的支出（包括人员费用和公用经费）、发展公益事业和建设农业基础设施的支出，提供基本公共服务和社会管理的支出，用于集体福利和成员福利的各项支出，以及公益性固定资产折旧费修理费等，可以按照国家相关规定计入相应的成本。根据《农村集体经济组织会计制度》第59条的规定，公益支出，是指农村集体经济组织发生的用于本集体经济组织内部公益事业、集体福利或成员福利的项支出，以及公益性固定资产折旧和修理费等。

二十、农村集体经济组织主要负责人的法律责任

实践中，农村集体经济组织理事会成员、监事会成员或者监事、主要经营管理人员通常能够依照章程和法律法规的规定履职尽责，同时也有些农村集体经济组织的理事会成员、监事会成员或者监事、主要经营管理人员，基于各种原因，违反本法第35

条第2款的规定，实施法律明确禁止的行为，对此，应当予以制止，并给予处罚。因此，本条第1款规定，农村集体经济组织理事会成员、监事会成员或者监事、主要经营管理人员违反本法规定，有本法第35条第2款规定的行为的，首先，由乡镇人民政府、街道办事处或者县级以上地方人民政府农业农村主管部门责令限期改正；其次，有上述违法行为，情节严重的，依法给予处分或者给予行政处罚；再次，有上述违法行为，造成集体财产损失的，依法承担赔偿责任，应当赔偿集体财产的损失；最后，有上述违法行为并构成犯罪的，依法追究刑事责任。本条明确了地方人民政府及其有关部门相关违法行为的法律责任。依照本条规定，地方人民政府及其有关部门非法干预农村集体经济组织经营管理和财产管理活动的（例如，强制集体经济组织捐助，强制农村集体经济组织接受有偿服务，向农村集体经济组织摊派，挪用、侵占、截留集体财产等）、未依法履行相应监管职责的（例如，玩忽职守，不依法受理举报、投诉或者收到举报、投诉后未在法定期限内作出处理，对应当予以制止、处罚的违法行为不予制止、处罚等），应当由上级人民政府责令限期改正，情节严重的，依法追究相关责任人的法律责任。其中，"情节严重"一般是指违法行为的危害程度大、造成重大后果、影响恶劣；"法律责任"包括行政责任和刑事责任，行政责任是指上级机关、监察机关依据公务员法、监察法给予的处分，包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等；刑事责任是指国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依照刑法给予处罚。